Por Macarena Mairata
Brasília, 28 de julho de 2025 — Está em tramitação no Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 234 de 2023, que propõe a criação de um Marco Regulatório para a monetização de dados pessoais no Brasil. A proposta, de autoria do deputado Arlindo Chinaglia (PT/SP), prevê a criação de um Ecossistema Brasileiro de Monetização de Dados e altera legislações como a LGPD (Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais) e o Marco Civil da Internet. Em resposta à complexidade e às lacunas do projeto, foi publicada uma nota técnica que analisa as implicações jurídicas, políticas e sociais da proposta. O documento foi elaborado por Fabiana Cunha, Henrique Pinto Coelho, Raquel Rachid e Leandro Modolo.
Imagem: divulgação
A nota chama atenção para os riscos de autorregulação do setor privado, a ausência de garantias claras para os cidadãos e o uso de dados sensíveis, como os de saúde, como moeda de troca. Também revela os bastidores de parcerias já em curso entre o governo federal e a empresa DrumWave, que desenvolve tecnologias voltadas à criação de contas poupança de dados, com potencial uso de informações de milhões de brasileiros.
Diante das incertezas e da falta de transparência sobre os mecanismos previstos no PLP, a nota propõe a criação de um grupo de trabalho com representantes do poder público, da sociedade civil e da academia para qualificar o debate e garantir o protagonismo social na construção de qualquer política relacionada à monetização de dados.
Leia a nota técnica na íntegra e entenda por que o debate sobre o PLP 234 de 2023 precisa ser público, informado e transparente.
NOTA TÉCNICA
PROJETO DE LEI Nº 234/2023 E SUAS IMPLICAÇÕES
Julho de 2025
Fabiana Cunha
Henrique Pinto Coelho
Raquel Rachid
Leandro Modolo
Sumário 1. Introdução 2. Projeto de lei nº 234/2023 3. Relação entre o projeto de lei e o panorama brasileiro 4. Implicações 5. Considerações finais
1. Introdução
O presente documento realiza breve análise sobre o Projeto de Lei nº 234/2023, de autoria do médico e deputado Arlindo Chinaglia (PT/SP) e atual presidente do Parlamento do Mercosul (Parlasul), observando aspectos que apontam para dimensões jurídicas, tecnológicas e político-sociais. A proposta, que visa criar um marco regulatório para a monetização de dados pessoais no Brasil, estabelecendo um “Ecossistema Brasileiro de Monetização de Dados” (EBMD), é uma iniciativa que surge em um contexto de crescente interesse e adoção de tecnologias digitais nos processos sociais mais diversos, bem como interage com a tendência de empresas privadas do ramo de tecnologia relacionarem-se mais intensamente com a administração pública direta e indireta na prestação de serviços.
Este trabalho busca articular resumidamente as disposições do referido projeto (doravante “PLP 234/2023”) com fatos, datas e eventos que ilustram o cenário de rápida transformação daquilo que foi chamado de ecossistema de dados. Partindo da análise do referido projeto de lei, esta nota destaca suas implicações e oportuniza uma série de reflexões a respeito do tema, as quais estão sendo elaboradas por outros estudos em curso. Para tanto, considera a trajetória de acordos envolvendo o governo brasileiro.
2. Projeto de lei nº 234/2023
Com o nome de “Lei Geral de Empoderamento de Dados”, o PLP 234/2023 tramita na Câmara dos Deputados, tendo sido protocolizado no segundo semestre de 2023. Sob direcionamento para análise de Comissão Especial em junho de 2024, tramita em regime de prioridade, devendo passar por audiências públicas e debates antes da apresentação do relatório final.
Seu objetivo declarado é estabelecer um ambiente regulatório para a monetização de dados pessoais, com a finalidade de promover inovação e desenvolvimento tecnológico, ao mesmo tempo em que busca garantir a participação dos titulares na repartição dos resultados econômicos oriundos de seus dados.
No entanto, a proposta apresenta aspectos de extrema opacidade técnica e regulatória, delegando a definição de regras a futuras convenções entre o setor privado e o Estado – o que amplia a influência do primeiro, de acordo com seus interesses em termos de autorregulação e de acordo com as prerrogativas de proteção ao segredo comercial. O projeto, que propõe alterações em diversas legislações como a Lei Geral de Proteção aos Dados Pessoais (LGPD) e o Marco Civil da Internet (MCI), busca não apenas um ecossistema de monetização de dados, mas também um novo “paradigma” de relacionamento entre titulares de dados, empresas de tecnologia e poder público.
A redação sugere o direito à propriedade de dados, tutela distinta da reconhecida titularidade sobre os dados – inscrita na LGPD para identificar a pessoa natural à qual se referem, atribuindo-lhe prerrogativas protetivas. Nesse sentido, no caso envolvendo a Tools For Humanity, por exemplo, a Autoridade Nacional de Proteção de Dados (ANPD) entendeu que a “oferta de contraprestação pecuniária pode ser interpretada como elemento que interfere na autonomia do titular”.
Em razão de não ser prescritivo em termos de desenho e regulamentação da solução pretendida, o projeto de lei abre espaço para uma série de possibilidades ainda não avaliadas em sua complexidade. A ausência de regras claras e vinculantes leva à predominância de incertezas, potencializando danos (a exemplo de manipulação, vazamentos e uso indevido de dados; conflitos de interesse na forja de seus contornos; discriminação; e prevalência de interesses mercadológicos em mais essa seara). Trata-se de abordagem que contrasta com cenários de fiscalização robusta e de mecanismos de controle social efetivos, abrindo margem para a densa implementação de políticas capturáveis.
3. Relação entre o projeto de lei e o panorama brasileiro
O projeto legislativo busca inovar, trazendo a monetização de dados para o ordenamento jurídico brasileiro. Sua justificativa fundamenta-se na regulamentação do Open Finance no Brasil e no desenvolvimento de solução tecnológica similar pela empresa DrumWave. Em uma entrevista à Bloomberg Línea, em 2022, o fundador e atual CEO da DrumWave, André Vellozo, expõe uma assimetria entre os benefícios da utilização de dados por empresas de tecnologia em face do setor bancário. Na visão de Vellozo, haveria uma potencial colisão entre o mundo das Big Techs e o mundo das finanças, que cria espaço de mercado para a DrumWave se posicionar.
Desde 2022, a administração pública brasileira vem estabelecendo acordos com a DrumWave, que desenvolve tecnologias para a viabilização de uma carteira de dados digital (dwallet) em parceria com a IBM. A dWallet pode se integrar a sistemas existentes como o Pix, numa potente ligação com o mercado financeiro. Em poucas palavras, ela funciona como um “poupança” que permite que os usuários armazenem, autentiquem e licenciem seus próprios dados em troca de benefícios comerciais e/ou financeiros. Como disse Fernando Telles, quando ocupava o cargo de presidente da DrumWave (2021-2024): : “Com a dWallet, os usuários poderão trocar dinheiro por dados e dados por dinheiro, criando um novo paradigma de economia baseada em informações.” Em suma, a DrumWave visa se posicionar como uma “intermediária” entre eventuais proprietários dos dados e as empresas interessadas em negociá-los.
Desde junho de 2022, o Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro) desenvolve um projeto de cooperação técnica com a DrumWave, ora em análise pela ANPD em sede de procedimento de fiscalização. Ainda, durante a vigência do acordo com o Serpro, e como Presidente do Banco Central (BC) à época, o Sr. Roberto Campos Neto apresentou a agenda de inovação do banco em um DrumWave Day, dando as primeiras indicações de como se chegaria ao ecossistema de monetização de dados. Um ano depois, participou remotamente do evento em Palo Alto para detalhar a infraestrutura em construção no Brasil: PIX, Open Finance, DREX (o Real Digital).
Em abril de 2025, a Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência (Dataprev) anunciou um projeto voltado à criação de uma conta poupança de dados individual durante o Web Summit Rio. Buscando transformar dados em ativos econômicos, a Dataprev estabeleceu parceria com a empresa já mencionada, com objetivo inicial de utilizar dados de contratos de empréstimos consignados intermediados pela Dataprev, que atualmente processa mais de 60 milhões desses contratos. Segundo o presidente-executivo da estatal, Rodrigo Assumpção, a proposta é garantir que os titulares tenham autonomia sobre seus próprios dados, com a possibilidade de auferir vantagens econômicas. Tal parceria levou à instauração de procedimento preventivo pela ANPD, arquivado em 11 de junho de 2025, dada a inexistência do tratamento de dados pessoais até aquele momento (processo n. 00261.001666/2025-71).
4. Implicações
Em resposta a requerimento baseado na Lei de Acesso à informação (Processo NUP 36783.003863/2025-82), a Dataprev sustenta que o acordo foi firmado para “mapear condições gerais e avaliar a viabilidade tecnológica, jurídica, regulatória e comercial, de eventual relacionamento entre as partes para modelar, estruturar, desenvolver e criar serviço de oferta de carteira de dados que porventura possam vir a oferecer possibilidades de operacionalização. Assim, o objetivo é avaliar a solução, mapear requisitos de negócio e de infraestrutura, propor os processos operacionais, e caso haja viabilidade tecnológica, efetuar as devidas validações nas instâncias de governança e regulatória”.
O fato de essa prospecção ser tão ampla quanto às disposições no projeto de lei em comento traz lacunas concretas ao tema, que carece de avaliação profunda quanto às etapas já percorridas e aquelas almejadas. A Dataprev, na condição de operadora, está vinculada às competências previstas para os controladores de dados – especialmente em face de ser empresa pública vinculada ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), de acordo com o Decreto 12.102, de 2024. Por essa perspectiva, o PLP 234/2023 insere-se em um movimento mais amplo de “transformação digital” da administração pública brasileira; o processo de inserção de Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC) na administração pública brasileira remonta às últimas décadas, mas ganhou maior fôlego normativo com a Lei nº 14.129/2021 (Lei de Governo Digital).
Em um vídeo promocional em sua conta no YouTube, a DrumWave anuncia que ao redor do mundo, governos e empresas privadas estão construindo a infraestrutura e os trilhos de uma economia de dados, estando em formação o sistema financeiro dessa economia de dados. Nesse sentido, é relevante destacar a condução e coordenação de projetos vinculados às políticas de governo digital pelo MGI – como por exemplo identidade digital, interoperabilidade, infraestrutura e governança de dados.
Uma dessas frentes está diretamente relacionada com o projeto que a Dataprev estabeleceu com a DrumWave: ao ter uma identidade única digital segura e verificável que reúna dados (CPF, endereço, informações de saúde, etc) e seja integrada à plataforma prevista pela Lei de Governo Digital, o acesso a serviços públicos tem potencial de ser revertido à monetização de dados. Aliás, cumpre salientar que o próprio MGI já se manifestou em audiência pública no Congresso Nacional a respeito de “um novo paradigma de uso de dados pessoais”, por meio da fala do do servidor Renan Gaya (Diretor do Departamento de Infraestrutura de Dados Públicos), o que potencializa a aproximação com o que a Dataprev está desenvolvendo, ainda que possa não haver projetos em condução conjunta quanto ao tema da DrumWave.
Ademais, tomando como exemplo o uso dos dados de contratos de empréstimos consignados mencionado na parceria DrumWave-Dataprev, deve-se se considerar que frequentemente envolvem beneficiários já com alguma vulnerabilidade, podendo indiretamente oferecer acesso a informações sensíveis sobre condições de saúde dessa população. A monetização desses dados poderia criar incentivos perversos onde informações sobre vulnerabilidades de saúde se tornam ativos comerciais, potencialmente violando princípios fundamentais do Sistema Único de Saúde (SUS). Sem desconsiderar que a exposição desses grupos a pressões para monetização de dados levanta questões éticas fundamentais em face da expectativa de proteção social.
De todo modo, parece notório o interesse da Drumwave em influir na reorganização do sistema financeiro brasileiro, isso tanto a partir de projetos opacos com as duas maiores empresas de processamento de dados brasileiras quanto a partir de um marco legal sólido que dê lastro à sua proposta de negócio. Havendo pesquisas que demonstram a expansão dos mecanismos aplicáveis ao setor financeiro a uma série de outras dimensões, a utilização da expressão open health não soa estranha no Brasil e pode ganhar um novo episódio com o desenvolvimento de tais acordos no bojo da competência do MGI.
Além disso, em audiência no Comitê do Senado dos EUA sobre assuntos urbanos, bancários e de habitação, em 2019, o valor atribuído a um dado não foi tido como intrínseco, mas contextual. Ou seja, é severamente complexo atribuir uma expectativa de renda vinda da monetização de dados. Inclusive, apesar de André Vellozo aludir ao suposto benefício da renda advinda de dados de seus titulares, argumentando que “se dados são o novo petróleo, então a propriedade de dados é a nova reforma agrária” (no artigo intitulado “Welcome to the Age of the Techno-Proletariat”), a própria DrumWave assume que não é possível saber quanto o titular poderá ganhar com o compartilhamento de suas informações. Ou seja, mais incertezas e especulações.
O cenário traçado aponta para uma série de questões em aberto, em um contexto de forte ligação entre as atividades da DrumWave e a Dataprev, com validação do MGI. São exemplos tanto a viagem internacional do presidente da empresa pública a Palo Alto (em novembro de 2023, no DrumWave Day#4 – processo nº 14021.188669 / 2023-85), quanto a reunião sobre Infraestrutura Pública Digital com a DrumWave em Dubai (em fevereiro de 2024 – processo nº 14022.002104/2024-91).
Para que o debate sobre o Projeto de Lei Complementar nº 234/2023 (com suas metas declaradas de empoderar o cidadão, criar uma fonte de renda complementar e corrigir assimetrias na economia digital) possa ser aprofundado, é necessário reconhecer que a proposta vai além de uma simples alteração regulatória; ela introduz uma mudança de paradigma estrutural em direção à chamada economia de dados.
A análise de documentos técnicos, como as patentes norte-americanas (US 11,863,622 B2 e US 12,255,956 B2) ligadas à tecnologia da DrumWave, que inspira o PLP, revela que a arquitetura proposta não se limita a gerenciar a troca de dados, mas estabelece uma sofisticada “gramática de dados”. Este protocolo permite a criação de um ecossistema onde instituições, notadamente do setor financeiro, podem atuar como “custodiantes de dados”, transformando as atividades digitais do cidadão em um ativo financeiro a ser gerido em uma “Conta Poupança de Dados” através de uma “dWallet”.
Este novo modelo suscita questões complexas e essenciais que precisam ser compreendidas por todos os atores envolvidos — legisladores, sociedade civil e, sobretudo, o cidadão — antes que se possa deliberar sobre sua existência e relevância. A complexidade técnica e conceitual da proposta cria uma barreira significativa, uma assimetria de conhecimento que prejudica um diálogo de igual para igual, minando a capacidade do cidadão e até mesmo do legislador não especializado de tomar decisões informadas.
5. Considerações finais
Em razão de o processo administrativo e o inteiro teor do acordo com a Dataprev encontrarem-se classificados com restrição de acesso com fundamento em estratégia empresarial e com fulcro no § 1º do art. 88 da Lei nº 13.303, de 2016, combinado com o inc. I do art. 6º do Decreto nº 7.724, de 2012, seu acesso integral permanece franqueado aos órgãos de controle nos termos da legislação aplicável. Considerando a existência de estudos que indicam a possibilidade de se identificar dados pessoais supostamente anonimizados, bem como que não houve auditoria técnica voltada à matéria no bojo do processo arquivado em 2025 pela ANPD, verifica-se a oportunidade de retomada do feito para estudo técnico que valide tal pressuposto.
Por fim, dada a relação da política em curso no poder executivo com o projeto de lei em comento, recomenda-se que a Mesa Diretora da Câmara apenas constitua Comissão Especial para avaliar o PL quando a mecânica do projeto estiver mais nítida. A falta de exame apropriado sobre a dimensão do tratamento de dados em curso e a ser legislado reforça preocupações em sede de transparência e uso de recursos públicos, bem como a potencial influência de interesses privados na formulação de políticas e na alteração do ordenamento jurídico.
A história recente nos oferece uma lição contundente. Há pouco mais de uma década, a sociedade abraçou a monetização de conteúdo em plataformas digitais sem refletir sobre os incentivos econômicos que aquele modelo criava. Tratava-se, então, da democratização da informação e de seus meios de difusão. O resultado, hoje evidente, foi a otimização algorítmica para o “engajamento” a qualquer custo, o que fomentou desinformação, polarização, e uma economia da atenção que afeta a cognição de todas as faixas etárias. Resultado: o Brasil e o mundo ainda se esforçam para mitigar – se é que podemos considerar isso possível – as catastróficas consequências.
Para não repetirmos o mesmo cenário, a reflexão sobre a monetização de dados e sua promessa de empoderamento do cidadão deve ser cautelosa, criteriosa e bem informada. Devemos nos perguntar agora o que não perguntamos antes: Que tipo de comportamento e sociedade um sistema que otimiza para o “valor preditivo do dado” irá incentivar? Diante disso, e com o objetivo de promover um diálogo construtivo e transparente com os proponentes do PLP 234/2023, com a empresa DrumWave e com o Poder Legislativo, propomos uma ação concreta:
A criação de um Grupo de Trabalho (GT) multidisciplinar, com participação de representantes do LAPIN, ELA-IA, do terceiro setor, academia, governo e proponentes da tecnologia, com o objetivo de entender a tecnologia e as mudanças estruturais por ela impulsionadas, refletir sobre as mesmas e analisar seus impactos em questões como proteção de dados e soberania; e, por fim, desenvolver um conjunto de materiais de suporte acessíveis — como cartilhas, vídeos explicativos e glossários — que “traduzam” os conceitos fundamentais da proposta com nitidez. Este material deveria abordar, em linguagem clara e direta, no mínimo, as seguintes questões:
1. Arquitetura do Ecossistema: Como funcionará na prática a relação entre o cidadão, a dWallet, o custodiante de dados e os compradores de dados?
2. Mecanismo de Valoração: Como o “valor” de um dado será calculado? O algoritmo (ex: “D-Score”) será um padrão aberto e auditável?
3. Governança do Sistema: Quem definirá as regras da “gramática de dados”? Como se dará a fiscalização e a resolução de conflitos?
4. Direitos do Cidadão na Prática: Como o cidadão poderá, de fato, auditar o uso de seus dados e a remuneração recebida?
Acreditamos que esta iniciativa não atrasa o debate, mas o qualifica. Ela obriga os idealizadores do projeto a expor com maior precisão sua visão e seus mecanismos, permitindo que a sociedade brasileira não seja mera espectadora, mas protagonista na decisão sobre um futuro que impactará a essência de sua vida real no contexto da sociedade da informação.
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