¿Disminución de la representación o modernización legislativa?

Una rebaja en el número de escaños del Congreso, que dejaría los cupos en ambas cámaras en la misma cantidad que había antes de los cambios hechos por la Ley Nº 20.840 que terminó con el sistema binominal, fue uno de los anuncios del Presidente Sebastián Piñera en su cuenta pública 2019. María Cristina Escudero y Jaime Baeza del Instituto de Asuntos Públicos (INAP), junto a Miguel Urrutia, de la Facultad de Ciencias Sociales evaluaron la medida, proponiendo nuevos caminos para los ajustes que, como coinciden, requiere el poder legislativo.
Una Reforma Constitucional para reducir de 155 a 120 el número de diputados y de 43 a 40 el número de senadores, y poner límites a sus reelecciones, sumando a los alcaldes. Este fue uno de los anuncios de la Cuenta Pública 2019, realizada este sábado 1 de junio.
Como explicó el Presidente Piñera, esta medida tiene como objetivo “oxigenar nuestra política y dar más oportunidades de participación ciudadana a todos nuestros compatriotas”, en un contexto donde para el Congreso, detalló el mandatario, es necesario “modernizar su funcionamiento, agilizar sus tiempos y mejorar la calidad de la legislación”.
Con esta medida, sobre la cual aún no se explicitan los plazos establecidos para las reelecciones, se da sólo después de apenas un proceso eleccionario aplicado bajo la ley N° 20.840, que “Sustituye el sistema electoral binominal por uno de carácter proporcional inclusivo y fortalece la representatividad del congreso nacional”, mediante la cual, entre otras cosas, el número de diputados aumentó a 155, y el número de senadores llegaría a 50 en 2022, considerando que la Cámara Alta se renueva parcialmente en cada elección.
Con el antiguo sistema binominal, el tamaño de los distritos –es decir, el hecho de que por cada uno se escogieran dos diputados y en cada circunscripción, dos senadores–, el Congreso quedaba conformado casi invariablemente por partidos pertenecientes a los dos grandes conglomerados políticos. La posibilidad de que terceras fuerzas y partidos más pequeños accedieran a escaños era muy escasa. El actual sistema electoral buscó modificar esa situación, ampliando el tamaño de los distritos y aumentando el número de diputados, para facilitar el acceso al Congreso a otros partidos y, así, mejorar la representatividad parlamentaria.
Para la académica del Instituto de Asuntos Públicos, María Cristina Escudero, esta propuesta “está poco fundada en la teoría y en la práctica de lo que significa la representación en una democracia”. Esto porque, como detalló, “en una democracia cada parlamentario representa a número de ciudadanos y mientras menos parlamentarios tengamos, menos personas están representadas en el Congreso, es decir, hay menos posibilidades de su acción deliberativa finalmente se traduzca en la voluntad de la ciudadanía”. 
Desde la misma unidad académica, el profesor Jaime Baeza contextualiza que en otros países, “la decisión del número de congresistas no está dada por un acuerdo político o una decisión parlamentaria. Está dada por el censo. Y hay estándares internacionales de cuántos congresistas tiene que haber según la población que tienes".
Como continuó la profesora Escudero, las democracias “tienen que hacer un equilibrio entre la participación ciudadana, la representación y el nivel Ejecutivo”, para lo cual es preciso periódicamente “hacer una mirada más general de nuestro sistema político, y ver cómo podemos incentivar que las instituciones que nos tienen que representar realmente reflejen las sensibilidades y la dirección que la ciudadanía quiere tome el país”. Esto último, advirtió, “está muy débil en nuestra democracia actual, y efectivamente hay que preocuparse”. 
En ese sentido, el cambio ya referido mediante la ley N°20.840, agregó el profesor Baeza, "mejoró mucho la proporción de la representatividad. La proporcionalidad igual a dos (binominal) era bastante absurda. Es un avance haber eliminado el binominal y da mayores voces a la ciudadanía". En ese sentido, opinó el experto, "tenemos que buscar un equilibrio entre tener estabilidad y dar espacio a voces diferentes de la sociedad en el Poder Legislativo y, en general, en la política”.
Desde la Facultad de Ciencias Sociales, el profesor Miguel Urrutia plantea que si lo que se busca es reducir costos, como ha sido la tónica de numerosas críticas hacia el Poder Legislativo durante los últimos meses debido a los altos sueldos y asignaciones que reciben, y no sacrificar representatividad, "que fue el avance de la reforma electoral anterior, la única solución sería avanzar hacia un sistema unicameral con una Cámara única lo suficientemente grande como para mantener ese principio de proporcionalidad en la representación del conjunto de la sociedad en el Congreso".
Confianza, participación y modernización
Para la profesora Escudero, otro de los argumentos aludidos por el presidente, el de la confianza en las instituciones, no es suficiente para un cambio como este. Si bien estamos “en un periodo bien a la baja respecto de la confianza que tenemos respecto de la labor del Congreso, la solución no está en eliminar parlamentarios o tener menos capacidad de representación, sino en aumentar su capacidad de estudio, de legislar y de ser un contrapeso real y eficiente al Ejecutivo”.
Respecto a la representatividad, como planteó el profesor Urrutia, "lo que se propone ahora implica por simple aritmética que las regiones con menos votantes podrán escoger como mucho a dos diputados y en algunos casos solo uno, eso hará que en el global la cifra repartidora pierda impacto", constituyéndose en un retroceso.
Para el profesor Baeza, en tanto una consecuencia negativa de aplicarse esta medida sería disminuir las formas de comunicación entre los ciudadanos y la política. Esto, señaló, perjudicaría la calidad de la democracia y podría facilitar el desarrollo de populismos. “Se reduce el número de parlamentarios pero no se entregan otros canales de intermediación distintos para que la ciudadanía pueda hablar con el mundo político. En un sistema federal este espacio está dado, por ejemplo, por las asambleas legislativas locales. Acá en Chile los gobiernos regionales no cumplen ese rol, sino que son un órgano de fiscalización ejecutivo, pero que no tienen capacidad legislativa ni de representación”, planteó.
Si bien los académicos consultados están de acuerdo con la necesidad de modernización de la institucionalidad del Congreso, esto debe ir de la mano con que “la relación entre el legislativo y el ejecutivo tiene que ser más fluida, tender más a la cooperación, tender incentivos para un mejor diálogo”, como planteó la María Cristina Escudero, para lo cual, advirtió, “eso no tiene que ver con la cantidad de parlamentarios bajo ningún punto de vista”.
Esto “tiene que ver con el trabajo legislativo, de quién tiene la agenda, de cómo pueden cooperar los poderes, del fortalecimiento del sistema de partidos políticos, de evaluar cómo está funcionando el nuevo sistema electoral, y eso va a hacer fluir una mejor relación. Este cambio es un peligro para las democracias representativas y presidenciales”.
Plazos de renovación
En lo que respecta a la cantidad de periodos que las y los congresistas pueden estar en el poder legislativo, la profesora Escudero estimó que “el nivel de renovación de nuestro congreso no es malo. Uno tiende a pensar que por que ve las mismas caras, pero tiene un nivel aceptable de renovación”.
Como agregó la especialista, es importante considerar que para poder legislar bien “una institución como el congreso requiere justamente tener una memoria histórica, sino no habría posibilidades de llegar acuerdos, entonces el equilibrio que se da entre una renovación -de que sea posible que entren visiones nuevas y que los partidos políticos renueven sus liderazgos-, y la experiencia que debe tener el congreso para legislar, es importante”.Texto: Francisca Palma y Felipe Ramírez, Prensa U. de Chile Mariana Ardiles, comunicaciones INAP. Lunes 3 de junio de 2019